Mr le réformateur n'a à peu près rien fait où rien changé !? N'en déplaisent à certains car toutes vérités ne sont pas bonnes à dire

 

Réforme de l’État : le chantier inachevé de Macron

ENQUÊTE. Macron avait promis un État « agile ». La crise sanitaire a révélé la lourdeur bureaucratique. La France est au bord du burn-out administratif.

« Je constituerai un gouvernement de 15 membres au maximum. » Cette promesse faite par Emmanuel Macron le 12 mars 2017 a été jetée aux oubliettes. Plus de quatre ans après l'accession de ce dernier à l'Élysée, le gouvernement Castex, nommé en juillet 2020, compte… 42 ministres, ministres délégués et secrétaires d'État. Un record depuis le gouvernement d'Alain Juppé, en 1995. Le symptôme d'un renoncement plus large à réformer l'État, une ambition au cœur du logiciel macronien ? Certains ministres font d'un tel éclatement des responsabilités l'une des causes des défaillances de l'action publique. Dans son dernier livre, publié en début d'année, L'Ange et la Bête, Bruno Le Maire feint de s'interroger : « Voulons-nous vraiment conserver des gouvernements pléthoriques, au détriment de leur efficacité ? » Avant d'ajouter : « Le moindre conseiller ministériel a désormais plus de pouvoir que les élus du peuple, une délibération interministérielle à Matignon plus de poids que les délibérations de l'Assemblée nationale. » Et de dénoncer « une monarchie technocratique » qui aurait remplacé « la monarchie gaullienne » originelle de la V^e République.

« Nous voulons un État agile, concentré sur les priorités du pays, qui s'adapte à nos besoins et à nos modes de vie. Efficacité, simplicité, adaptabilité : c'est aussi comme cela que nous ferons des économies », promettait pourtant Emmanuel Macron dans son programme de campagne. Avec la crise sanitaire et les multiples dysfonctionnements observés, on mesure le travail qu'il reste à accomplir… Le chef de l'État ne le nie d'ailleurs pas. Au contraire. « Je considère que la crise démocratique dont on parle souvent vient de là : d'une crise de l'action publique qui est avant tout une crise d'efficacité face aux bouleversements du monde », a-t-il insisté le 8 avril dernier devant quelque 600 hauts fonctionnaires.

« Engagement ferme ». Dès le début du mandat, le chantier de la « transformation publique », selon la terminologie macronienne, avait démarré tambour battant. Le candidat En marche ! ! s'était fixé pour objectif de supprimer 120 000 postes de fonctionnaires, dont 50 000 au niveau de la fonction publique d'État et 70 000 dans les collectivités locales. Un chiffre modeste au regard des 500 000 promis par François Fillon pendant sa campagne et rapporté aux 5,6 millions d'agents publics du pays, mais symbolique.

Dès octobre 2017, le Premier ministre, Édouard Philippe, charge le Comité action publique 2022, composé de 34 membres, dont de nombreuses personnalités issues du privé, de lui faire des propositions de transformations qui permettront d'atteindre les objectifs de baisse des dépenses publiques. Le gouvernement prend l'« engagement ferme » de les faire baisser de 3 points par rapport au PIB, d'ici à 2022. Lors de la présentation du premier budget de l'ère Macron, Bercy dévoile une trajectoire pluriannuelle de dépenses publiques en reconnaissant que les économies annoncées ne sont pas assez « documentées » après 2019. Une petite case a été ajoutée par rapport aux présentations habituelles : 4,5 milliards d'euros d'économies par an manquent déjà à l'appel à partir de 2020. C'est le Comité action publique 2022 qui est censé les trouver après avoir passé au scanner 21 politiques publiques. Le rapport est prévu pour fin mars 2018. Deux mois auparavant, début février, le ministre de l'Action et des Comptes publics d'alors, Gérald Darmanin, va jusqu'à annoncer un « plan de départs volontaires » qui se traduira par l'expérimentation, pendant cinq ans, de ruptures conventionnelles dans le public.

Le ministre fixa une feuille de route claire et ambitieuse.

Enterrement de première classe. Mais les choses ne se passent pas tout à fait comme prévu. Finalement, on apprend que le rapport du Comité action publique ne sera pas publié. Un enterrement de première classe pour un document explosif qui promettait jusqu'à 30 milliards d'euros d'économies. Il faut attendre une fuite dans la presse en plein été, plusieurs mois après sa remise à Édouard Philippe, pour en connaître le contenu. « Nos propositions du CAP22 se sont très vite heurtées aux pratiques habituelles avec des ministres qui nous disaient "Non, on ne va pas ouvrir de tels dossiers", se souvient Thomas Cazenave, le Monsieur Transformation publique d'Emmanuel Macron, désormais au conseil municipal de Bordeaux. Prenez la politique du logement, on aurait pu être beaucoup plus efficaces et moins coûteux. On n'a pas pu toucher à des dispositifs comme le Pinel alors qu'on avait travaillé pendant des mois. » Il faut dire que le rapport préconisait par exemple la suppression des dispositifs d'aide à la pierre parce qu'elles « favorisent les rentes des propriétaires immobiliers » dans les zones tendues plutôt que l'augmentation de l'offre de logement… Risqué. « Le problème, pointe un ancien responsable de la machine gouvernementale, c'est que, à peine arrivés, les ministres deviennent les premiers agents de leur ministère. Un ministre qui réforme ou accepte de faire des économies est un ministre qui se vit comme ne défendant pas son ministère, donc faible. Très vite, ils reprennent les notes de leur administration. »

L'élan réformateur pour diminuer les dépenses publiques s'est finalement brisé après 2018. « Le nombre de contrats aidés a été réduit de façon drastique, le point d'indice de la fonction publique a continué d'être gelé et il y a eu une réforme des allocations logement, souligne François Ecalle. Cette année-là, les dépenses publiques n'ont pas augmenté et l'État a fait beaucoup d'efforts pour rendre le budget plus sincère », se souvient ce spécialiste des finances publiques.

250

C'est le nombre de démarches administratives numériques du quotidien qui seront opérationnelles d'ici à 2022. À cet effet, 200 millions d'euros supplémentaires sont prévus dans le plan de relance. Les demandes de permis de construire seront dématérialisées.

85

C'est le nombre de « comités Théodule » qui ont été supprimés sur plus de 300. Tous ceux qui comptaient 100 emplois en équivalent temps plein devaient expliquer la raison de leur existence. Et 21 suppressions supplémentaires sont en cours.

320 000

C'est le nombre de « droits à l'erreur » accordés dans la sphère fiscale et sociale depuis leur lancement en 2019, dont plus de la moitié par la Caisse d'allocations familiales. En mai 2020, 48 000 entreprises avaient bénéficié d'une diminution par deux des intérêts de retard au titre des cotisations dues. 130 000 fonctionnaires ont reçu une formation à ce droit à l'erreur.

Stabiliser les effectifs. Mais la locomotive de la réforme de l'État va vite devoir ralentir. Dès l'automne 2018, le gouvernement est rattrapé par le mouvement des Gilets jaunes, déclenché par l'augmentation de la taxe carbone, qui s'est ajoutée à celle des prix du pétrole. Dès lors, le discours change du tout au tout. L'objectif de supprimer 120 000 postes de fonctionnaires est définitivement enterré mi-2019. Les effectifs de l'État devront simplement être stabilisés, ce qui reste loin d'être acquis.

Un renoncement ? Amélie de Montchalin, la ministre de la Transformation et de la Fonction publique, nommée pour ne s'occuper que de ce dossier, libérée de la tutelle de Bercy, s'en défend. « Contrairement à la droite, l'objectif d'Emmanuel Macron n'a jamais été de dire que si l'État dysfonctionne c'est parce qu'il y a trop de fonctionnaires ou d'en faire des boucs émissaires. Les Français ne demandent pas moins d'État mais un État qui réponde à leurs enjeux et à leurs problèmes, où qu'ils soient. »

« Le seul qui avait vraiment assumé l'objectif de faire des économies à travers la réforme de l'État, c'est Nicolas Sarkozy à travers la RGPP, la Revue générale des politiques publiques. Dans la Modernisation de l'action publique de François Hollande, le mot économie n'apparaît nulle part et, dans le CAP22, c'était ambigu », souligne François Ecalle.

Le séminaire gouvernemental accoucha d’une proposition choc : commander un rapport à Jacques Attali.

Changer de culture… en profondeur. Dès le début de son mandat, Emmanuel Macron avait mis l'accent sur l'évolution des relations entre l'administration et les usagers, à travers le « droit à l'erreur ». La sanction est reléguée à une solution de dernier recours au profit d'une administration de conseil et d'accompagnement. L'une des réussites du quinquennat, selon Thomas Cazenave. « Nous avons décliné ce concept dans tous les grands réseaux du service public, dans les CAF, aux impôts, à Pôle emploi, dans les Crous universitaires… Croyez-moi, c'est un vrai changement de posture. » Pourtant, le président lui-même porte un regard critique sur son ampleur réelle. « Je pense que ce droit à l'erreur est resté très largement une formule. Avons-nous changé en profondeur nos façons de faire, nos façons de procéder, nos manières d'appréhender nos administrés, les usagers, les citoyens ? Je le crois assez peu », a-t-il avoué à la Convention managériale de l'État du 8 avril. Preuve qu'une culture administrative ne change pas d'un coup de baguette législatif…

Avec les Gilets jaunes, Emmanuel Macron ouvre le chéquier public pour améliorer les fins de mois des Français. Il revient alors à une autre dimension de la réforme de l'État énoncée dès sa campagne : rendre l'État plus visible et efficace sur le terrain. En privé, l'hôte de l'Élysée peste de plus en plus contre ces réformes votées dont les décrets sont parus mais qui n'entrent pas réellement dans le quotidien des Français. Ce qu'il appelle « le dernier kilomètre ». Pour contrôler leur concrétisation, une application est d'abord montée par Thomas Cazenave pour permettre à Matignon et à l'Élysée de suivre en direct des chantiers prioritaires. Les deux bras droits d'Emmanuel Macron et d'Édouard Philippe, Alexis Kohler et Benoît Ribadeau-Dumas, organisent régulièrement des réunions pour servir d'aiguillon aux ministres dans l'application de ce qu'ils appellent « les objets de la vie quotidienne », un projet porté par le conseiller spécial du président, Ismaël Emelien. « Édouard Philippe avait construit un pilotage interne pour suivre l'avancée des réformes, décrypte un conseiller. Maintenant, on publie les résultats sur Internet. Ça permet de mettre de la pression de l'extérieur et ça change tout. » C'est le baromètre des réformes du gouvernement qui mesure, département par département, l'avancée de 36 chantiers (déploiement de la fibre optique et du plan 1 jeune 1 solution, sortie du plastique à usage unique, etc.).

Tous les élèves de CP devaient savoir lire et remplir 9 types de formulaires.

Recours aux contractuels. Parmi ces objectifs du chef de l'État figure notamment la création à marche forcée des « maisons France Services » sur tout le territoire, accessibles à moins de trente minutes en voiture. Une montée en gamme des anciennes maisons de services au public grâce auxquelles les citoyens pourront accéder à l'ensemble des services publics depuis un lieu unique où un conseiller polyvalent les aidera à accomplir leurs démarches administratives. D'ici début 2022, 2 000 d'entre elles doivent être déployées, y compris sous forme de bus itinérants. Une réforme inspirée de celle mise en place par le Canada en 2005 avec la création de Service Canada, un portail d'entrée unique vers les services publics. Encore faudra-t-il contrôler la qualité du service offert par des agents censés être polyvalents… « On y sera vigilants dans la durée », assure-t-on à Matignon. Un projet qui pourrait servir d'accélérateur à la réforme de l'État dans les prochaines années. « À terme, on pourrait envisager un modèle dans lequel les points France Services intégreraient les réseaux territorialisés des opérateurs (Cnaf, Pôle emploi, DGFIP) », glisse-t-on dans l'entourage du Premier ministre. De quoi générer des économies très importantes dans le futur…

Malgré tout, le président n'a pas renoncé à sa « transformation » de la fonction publique, qui prévoit discrètement une habilitation à réformer la haute fonction publique par ordonnance. Elle sera finalement bien adoptée, dans l'indifférence générale, en juillet 2019. Il y avait pourtant largement de quoi paralyser l'administration. Le texte acte en effet une extension considérable du recours aux contractuels en lieu et place des fonctionnaires sous statut, ainsi que la fusion, en 2022, des institutions représentatives du personnel. Il entérine également le détachement d'office des agents en cas de délégation d'un service public au privé et l'obligation de revenir à la durée légale du travail dans les administrations locales tout comme l'expérimentation d'une rupture conventionnelle pendant cinq ans. La cogestion avec les syndicats des mobilités des fonctionnaires et de leur promotion est supprimée afin de donner davantage de marge aux manageurs publics dans leur recrutement. Mais, là encore, il faudra que la culture administrative change. De l'aveu même d'Emmanuel Macron, il existe un risque de perpétuer « les pratiques passées ». « La loi doit s'accompagner d'une mise en œuvre volontariste pour utiliser tous les leviers de changement qu'elle permet d'apporter aux décideurs que vous êtes », a demandé le chef de l'État aux hauts fonctionnaires le 8 avril.

Chaîne de commandement. La loi de transformation publique ne va pas assez loin pour tout le monde. Dans une note confidentielle préparée pour le Comité action publique 2022, l'ancien chef économiste de la campagne d'Emmanuel Macron, Jean Pisani-Ferry, et un certain… Nicolas Revel, aujourd'hui directeur de cabinet de Jean Castex et proche du président, proposaient de copier le modèle suédois de fonction publique lancé dans les années 1990 lors de la vague de grandes réformes du pays. L'idée consiste à transformer l'administration étatique en « agences » autonomes dans la gestion, avec faculté de recruter des personnels en contrats de droit privé. En clair, ce serait la fin du statut de fonctionnaire pour les nouveaux entrants dans la fonction publique, sauf pour certains postes sensibles (magistrats, etc.). « Ces agences devraient pouvoir décider elles-mêmes comment répartir leur budget entre dépenses d'équipement et dépenses de personnel, et être pilotées par de vrais manageurs responsables, jugés sur leurs résultats », selon Jean Pisani-Ferry. Une vision clairement rejetée par le président, qui se méfie des structures indépendantes, dont la multiplication aurait déjà fragilisé la chaîne de commandement étatique.

Après le mouvement des Gilets jaunes, et encore plus après la crise sanitaire, l'exécutif se focalise sur la réforme de son organisation territoriale. « Pour prendre une décision au niveau local, vous devez vous mettre autour d'une table avec des gens qui ont tous une petite partie de la décision entre leurs mains, déplore un conseiller ministériel. Les préfets ne parlent pas toujours aux directeurs des agences régionales de santé (ARS) parce qu'ils n'y sont pas obligés. C'est très variable d'un territoire à l'autre. Dans le droit administratif, rien ne dit qu'ils doivent travailler ensemble. » Au printemps 2020, dans le chaos de la crise sanitaire, la plupart des préfets n'avaient ainsi aucune idée du nombre d'Ehpad touchés par le Covid dans leur département : l'ARS, qui récoltait les données, anonymisait aussi les établissements. Impossible pour les autres acteurs de leur apporter un soutien ou de leur livrer masques et surblouses… Alors, pour mettre du liant entre l'État, ses propres agences autonomes - comme les ARS - et les élus locaux (qui se plaignent constamment d'être tenus à l'écart des décisions - non sans arrière-pensées politiques), Jean Castex a décidé de mettre (ou de remettre) le préfet au centre de l'organisation déconcentrée de l'État, tout particulièrement à l'échelle départementale. Ils avaient pourtant perdu la compétence sanitaire avec la création des ARS, en 2010…

 

« Embolie du système ». « Les faiblesses de l'État observées pendant la crise sanitaire viennent de ce que les préfets n'avaient pas assez de compétences autour d'eux, pas assez de moyens financiers ni de capacités d'initiative. Les administrations centrales n'ont pas fait leur aggiornamento. L'idée de notre déconcentration, c'est qu'elles leur lâchent la bride », explique Amélie de Montchalin. Désormais, le Premier ministre en personne fixera une feuille de route interministérielle sur trois ans aux préfets. Leur évaluation et l'avancement de leur carrière dépendront de leur capacité à remplir cette feuille de route centrée sur les réformes prioritaires du gouvernement. Une petite révolution alors qu'ils restent sous la tutelle du ministère de l'Intérieur, qui les juge essentiellement sur leurs missions de sécurité publique. Aurait-il fallu aller plus loin et rattacher les préfets directement à Matignon plutôt qu'à la Place Beauvau ? Ce serait aller au bout de la logique. Ces derniers auront-ils les moyens de jouer ce rôle de chef d'équipe au niveau départemental ? Au gouvernement, on promet de leur affecter 2 500 nouveaux postes en 2021, alors que l'effectif total de la fonction publique est censé rester stable. « On réalise aujourd'hui qu'on a fait des coupes très importantes dans les effectifs des services territoriaux de l'État depuis la RGPP, sous Nicolas Sarkozy, sans qu'on en ait vraiment pris la mesure et sans faire confiance aux collectivités locales pour mener leur propre politique, confirme Nicolas Bauquet, directeur délégué à la transformation publique à l'Institut Montaigne, un think tank libéral. Les représentants de l'État, que ce soit les préfets ou les ARS, ne sont plus en situation de régler les problèmes au niveau local. Ils remontent directement l'ensemble des questions à un noyau de décideurs extrêmement réduit à Paris, ce qui provoque une embolie complète du système. »

Le gouvernement assure au contraire déconcentrer un maximum de décisions administratives. « On a passé des RIM [réunions interministérielles, NDLR] entières avec le secrétaire général du gouvernement à supprimer des décisions pour qu'elles ne soient plus prises à Paris », se souvient Thomas Cazenave. « Toute notre réforme, ajoute Amélie de Montchalin, tient à notre capacité à recréer de la confiance dans la responsabilité à tous les échelons de l'administration, de l'agent public à son chef de service en passant par son directeur, son directeur départemental, son directeur d'administration centrale. On ne peut pas y arriver si chacun est corseté par la peur de mal faire. Le poids des normes, des règles, de la hiérarchie est tel que les agents au contact des Français et des entreprises sont dans une culture du respect des règles : tout ce qui n'est pas écrit est interdit. Notre but, c'est que tout ce qui n'est pas écrit soit par principe autorisé. » Pour cela, il faudra aussi des responsables publics libérés de la peur des poursuites judiciaires, considère Emmanuel Macron. « Ce chantier, nous aurons à l'affronter dans les prochaines années », a-t-il affirmé, lui qui juge « impardonnable d'accepter de ne plus prendre de décisions en les remontant ou en les délayant dans des processus devenus trop longs ».

En attendant, le chef de l'État a dégainé tardivement sa réforme de la gestion des carrières des hauts fonctionnaires, symbolisée par la suppression surprise de l'ENA, créée en 1945. « Il n'est pas normal qu'on ait attendu soixante-quinze ans pour mettre à jour un logiciel qui n'a pas été pensé pour faire face à des crises complexes qui demandent à des gens très différents de travailler ensemble. Il faut que les compétences circulent. Pour la crise sanitaire, on avait besoin de spécialistes de la santé, de la logistique, d'économie, de sécurité civile. Plus rien dans le système ne permet ça. Si demain on fait face à une crise cyber ou à une crise climatique, ce sera le même problème », justifie Amélie de Montchalin.

Casser les rentes. La ministre, qui a travaillé dans une toute petite boucle directe avec Jean Castex et Emmanuel Macron (plusieurs de ses collègues n'étaient pas au courant de l'annonce), veut créer un corps unique des « administrateurs de l'État » qui rassemblera tous les hauts fonctionnaires qui pourront bénéficier d'une véritable formation continue et changer de spécialité. Une révolution dans la façon dont l'administration gère leurs carrières, avec des ministères qui n'attirent plus, le niveau de traitement d'un administrateur de l'Agriculture, par exemple, pouvant être jusqu'à 40 % inférieur à ceux de Bercy ou du ministère de l'Intérieur. « L'une des maladies qui mine la haute fonction publique, avec le déterminisme social, c'est le corporatisme. Vous pouvez compter sur le président pour casser ces rentes dans le public comme dans le privé, c'est dans son ADN », insiste-t-on à l'Élysée. C'est là que les ruptures conventionnelles publiques pourraient être dégainées. « On espère voir des gens partir, parce qu'on veut une gestion dynamique du vivier », confie une source proche du dossier.

« Ce qui me frappe, résume Jean Pisani-Ferry, c'est qu'Emmanuel Macron est lui-même très sévère avec la réalité du changement que son action a entraîné jusqu'ici. La conception qui sous-tend son action est une conception très classique et respectable : il y a une volonté de retour à un État piloté d'en haut, assez unifié, tout en étant capable d'être souple, déconcentré et à l'écoute des usagers. C'est un peu contradictoire. On se demande si c'est une vision réaliste de ce que doit être un État dans un pays moderne. »

Thomas Cazenave le reconnaît volontiers : deux chantiers de la réforme de l'État restent en déshérence. « Nous n'avons pas attaqué le fonctionnement de l'administration centrale. On fait face à des problèmes de superposition d'administrations avec des agences de l'État, d'éclatement des responsabilités sur des sujets imbriqués. » La conséquence, décrit Nicolas Bauquet, c'est qu'« on n'a pas eu de vraie cellule de crise transversale qui aurait géré la totalité de la crise sanitaire. De plus en plus, les ministères agissent en tuyaux d'orgue. Ils gèrent chacun leurs problèmes de manière verticale sans une véritable capacité de gestion interministérielle ».

Grand impensé. Le deuxième chantier à mener, selon Thomas Cazenave, consiste à « revoir la répartition des responsabilités entre collectivités territoriales, mais aussi entre l'État et les collectivités ». Là encore, Nicolas Bauquet est d'accord : « Il y a un grand impensé dans la vision macronienne, c'est celui de la décentralisation. Aujourd'hui, l'action publique est devenue un archipel au sein duquel les collectivités locales jouent un rôle toujours plus déterminant. On observe notamment un défaut d'articulation très net entre l'État et les régions, qui assument pourtant des responsabilités de plus en plus importantes. » Pour François Ecalle, la seule solution à ce constat, c'est d'opérer une véritable décentralisation, à l'allemande. « Comme l'État n'est pas capable d'avoir une administration déconcentrée flexible, il faut donner plus de pouvoir aux régions. Mais la contrepartie, c'est une contrainte budgétaire forte. Contrairement à ce qu'on croit en France, les Länder n'ont pas de ressources propres mais disposent d'une fraction d'impôts nationaux comme la TVA. »

Quels que soient ses arbitrages, Emmanuel Macron en est conscient : après quatre ans au pouvoir, il doit toujours « construire, parfois rebâtir l'action publique du XXI^e siècle et donc les soubassements et l'organisation de notre administration », comme il l'a reconnu devant les hauts fonctionnaires. « Quatre ans ne peuvent suffire pour changer la culture au sein de l'administration », reconnaît un proche du président. Les Français lui feront-ils de nouveau confiance pour mener à bien ce chantier titanesque ? 

---------------------------------------------------------------------------------

 

Mais c'est à peu près comme cela depuis les quinquennats de ces prédécesseurs sauf que lui avait dit vouloir réformer et depuis le miterrandisme qui a capoté et on a pris pour 14 ans comme quoi les français râleurs ne sont que des veaux !

Maintenant on en est arrivé à l'alre kafkaienne à grande échelle avec nos administrations et kyrielles de fonctionnaires bornés associés à des ministres inutiles, car n'y connaissant rien dans la méthode de gérer un pays comme la France et son peuple qui devient des melting-pots ( brassage humain venant de partout par une immigration pas assez ou pas du tout contrôlée depuis 40 ans) en France et aussi en Europe dit unie !

Nos administrations et services publics sont des monceaux de règlements compliqués croulant sous des tas de circulaires, formulaires sans compter la fermeture de ceux-ci,aux français lambda, car il y a le merveilleux internet et ses smartphones censés répondre et faciliter ceux qui ont besoin d'aide !?

Désolé mais ce monsieur Président bon chic bon genre donneur de leçon bien pensant et ses réformes s'est encore moquer des français d'en bas, ce petit bourgeois il n'a rien fait et pas mieux que ses prédécesseurs, peut être moins et il nous annonce la fin de l'ENA pour encore se faire mousser car sa réélection n'est peut-être pas acquise si les français votent autrement que d'habitude ce qui seraient un miracle étant donné leur versatilité !

Car des poignées de politiciens élus de tous bords arrivent toujours à les rouler si facilement !?

La France est devenue le pays qui fait compliquer plutôt que de faire simple pour aider la vie des français lambda et si possible les faire passer pour des nuls ou imbéciles !

Jdeclef 20/05/2021 16h12