Le problème en termes de décisions est plus simple qu'il n'y parait au lieu de faire compliqué plutôt que simplement faire simple !

Covid-19 : pourquoi les politiques n'ont pas été à la hauteur

Confinement, déconfinement, mesures d'urgence… La pandémie actuelle nous offre de précieux enseignements sur la prise de décision sous incertitude élevée.

Selon l'ancien président de la Banque mondiale, Jim Yong Kim, « aucun spécialiste des maladies infectieuses ou de la santé publique ne peut se dire surpris par une pandémie ». Et pourtant, voilà que l'épidémie de Covid-19 a pris la plupart des décideurs politiques tout à fait au dépourvu. À leurs yeux, la situation relève du type d'incertitude radicale mise en évidence par des économistes comme Frank Knight ou George Shackle : ils sont tout bonnement incapables de jauger les possibles conséquences de l'action et de l'inaction, ce qui annihile toute analyse coûts/bénéfices sensée des conséquences alternatives. Une chose demeure cependant claire : les conséquences d'une pandémie incontrôlable ont tout pour être désastreuses.
Dans une telle situation, le principe de précaution tend à s'appliquer. Le temps a passé. À l'heure où nous écrivons ces lignes, début mai, nous sommes déjà dans une situation très différente. Les points de données dont nous disposons sont beaucoup plus nombreux, des analyses coûts/bénéfices sophistiquées sont en train de voir le jour et les courbes des hospitalisations, des soins intensifs ou des mourants s'aplatissent. Nous passons d'une situation d'incertitude radicale à une autre qui, à bien des égards, ressemble à une situation risquée – où nous pouvons être assez confiants quant aux conséquences probables de nos actions et aux coûts/bénéfices associés.
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Cette transformation progressive de l'incertitude en risque (et, finalement, en certitude) n'est pas un processus qui suit la moindre trajectoire prédéterminée. Il s'agit plutôt de la recherche des bonnes réponses, en partie dépendantes des institutions et des politiques existantes. Nous en savons maintenant assez pour identifier, dans ce processus, certains défis d'importance.
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Les terribles premières images en provenance notamment de Lombardie, comme celles des camions militaires sortant des cadavres de Bergame, ont bénéficié d'une large audience, que ce soit sur les médias traditionnels ou les réseaux sociaux, et ont été largement exploitées par les décideurs politiques. Idem pour les prévisions alarmantes du désormais fameux modèle de l'Imperial College. La focalisation sur ces premiers points de référence, à l'exclusion d'autres considérations importantes, a sans doute orienté la collecte d'informations vers des voies sous-optimales. Un problème aggravé par des facteurs politiques et institutionnels et par une mauvaise appréhension du risque chez les décideurs et le grand public. Et qui aura entravé l'évaluation raisonnable des coûts et des bénéfices des stratégies de sortie des mesures actuelles.
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Dans cet article, nous entendons examiner les moyens d'apprivoiser les incertitudes liées à la crise du Covid-19. Nous identifions les erreurs probables qui ont émaillé la recherche de réponses au niveau mondial, les leçons que nous pouvons en tirer et, de manière proactive, les stratégies de sortie que nous pouvons envisager pour qu'elles soient viables et largement acceptées.

Les inconnues inconnues, les inconnues connues et le connu suffisamment connu

En 2002, alors que les États-Unis se préparaient à envahir l'Irak, le secrétaire à la Défense Donald Rumsfeld avait profité d'un point presse pour faire la distinction, désormais célèbre, entre les « inconnues connues » et les « inconnues inconnues ». Si Rumsfeld fut tourné en ridicule dans certains milieux, cette appréhension de la nature de l'évaluation des risques (qu'il ne sortait pas de son chapeau) est profonde et peut s'appliquer à notre situation actuelle. Le Covid-19, au départ une inconnue inconnue, est rapidement devenu une inconnue connue quand la nouvelle maladie et le nouveau coronavirus qui la cause ont été identifiés.
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Alors que le bilan grossissait rapidement en Italie, la possibilité que d'autres villes soient à la veille de catastrophes similaires a conduit les gouvernements à envisager le pire. Mais, dans cette phase, la nature de leurs réponses a varié du tout au tout. Les autorités taïwanaises ont agi immédiatement, en convoquant une réunion gouvernementale de crise en décembre 2019, soit le jour même où les autorités ont appris l'apparition d'une épidémie à Wuhan, en Chine. À l'inverse, fin février 2020, les autorités sanitaires danoises hésitaient encore à déconseiller le ski dans les Alpes italiennes. Le biais de disponibilité a pu jouer un rôle important dans une telle disparité : Taïwan a été touché par l'épidémie de Sras en 2003, tandis qu'en matière d'épidémie, les seules expériences récentes du Danemark concernent la grippe saisonnière.
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En tout état de cause, lorsque la potentielle menace d'une pandémie est devenue manifeste, les réponses ont dû nécessairement être apportées dans des circonstances de grande incertitude. La dynamique initiale de la crise était imprévisible, car on ne savait quasiment rien des paramètres épidémiologiques du nouveau virus, du rôle possible des super-propagateurs ou encore de la nature des modèles de contacts. De même, les répercussions complexes sur l'économie étaient inconnues et inconnaissables. Dès lors, il n'a pas été possible de concevoir des stratégies de réponse optimales.
Mais à mesure que le Covid-19 devient un connu suffisamment connu, il est possible d'exploiter les connaissances acquises jusqu'à présent pour stabiliser l'économie mondiale et les systèmes politiques, réduire le nombre de morts et atténuer les traumatismes autant économiques qu'individuels causés par la claustration effective de larges pans des sociétés.

Éviter les pièges des premières réponses politiques à la crise

Face à une situation comme celle de la pandémie de Covid-19, les dirigeants politiques et leurs conseillers doivent prestement s'engager dans un processus d'apprentissage et de découverte, nécessaire pour des décisions urgentes éclairées. Cependant, ce processus est dépendant de l'impact des réactions à la menace, susceptibles d'altérer la prise de décision de diverses manières. Dans les semaines qui ont suivi la diffusion mondiale des images terribles prises en Lombardie, de nombreux épidémiologistes ont proposé aux décideurs politiques des scénarios du pire et des mesures de grande ampleur pour lutter contre la pandémie. La chose est compréhensible : ces experts étaient confrontés à un virus inconnu et leur responsabilité, dans de telles circonstances, est clairement d'éviter une catastrophe sanitaire prévisible.
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Ce qui est moins compréhensible, par contre, c'est pourquoi les décideurs se sont exclusivement appuyés sur ces experts et ont rarement formé des équipes interdisciplinaires pour réfléchir, dans un même mouvement, aux dynamiques mondiales sanitaires, économiques, politiques et sociales connexes. Dans la plupart des pays, la stratégie de réponse fut d'écouter, presque exclusivement, les experts en épidémiologie, et accorder une grande importance aux scénarios émergeant de la modélisation des pandémies. Des scénarios qui, en tendance, recommandaient le confinement des sociétés pour respecter les exigences de distanciation sociale visant à stopper la propagation du virus. Cette première réponse collective à l'épidémie de Covid-19 s'est appuyée sur un nombre relativement restreint d'experts issus d'une toute petite gamme de disciplines et d'institutions. On peut notamment citer la simulation de l'Imperial College de Londres et les premiers chiffres de la mortalité fournis par l'Organisation mondiale de la santé (OMS).
Cette approche pose toutefois problème. L'étude de l'Imperial College a été critiquée parce qu'elle se concentre principalement sur les bénéfices des mesures qu'elle examine, au détriment des coûts et des conséquences économiques et sociaux associés (qui peuvent également être mortels). L'OMS, pour sa part, a été critiquée pour n'avoir pas tout de suite réalisé des études en population (dont certaines sont aujourd'hui en cours) qui auraient pu contribuer à une analyse coûts/bénéfices des mesures proposées pour lutter contre le virus. Par conséquent, il est aujourd'hui possible d'identifier deux erreurs dans la réponse politique mondiale à ce stade de la pandémie :

• Les mesures précoces de confinement ont servi à éviter l'effondrement des systèmes de santé, conformément aux scénarios du pire, mais nous n'avons pas bien su gérer la transition d'une inconnue connue au connu suffisamment connu.
• La dynamique politique de la crise a créé une spirale de biais de confirmation et d'escalade d'engagement. La gestion de l'attention nécessaire aux décideurs politiques et au grand public pour maintenir une perspective plus large, afin de comparer les coûts et les bénéfices de différentes mesures ou à tout le moins de rendre cette comparaison possible, a brillé par son absence.

Le risque corollaire est que la deuxième phase de la réponse à la crise se focalise désormais sur la recherche de gains politiques et non pas de mesures les plus bénéfiques pour la société.
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Dans le grand public, la justification des mesures de confinement strict (« aplatir la courbe ») a été au départ bien acceptée. De fait, les graphiques des nouvelles infections et des décès sont devenus des outils visuels importants pour faire comprendre aux citoyens la logique d'une croissance exponentielle. Mais on ne leur a pas appris les bases des statistiques ni les dangers des biais d'échantillonnage (par exemple, les taux de mortalité communiqués au départ dans les médias et par l'OMS avaient tendance à surestimer la proportion de morts chez les personnes infectées, car seuls les patients les plus malades étaient testés). Ce qui les a effectivement empêchés de procéder en toute autonomie à leur propre évaluation des risques.

La crise la plus grave depuis la Seconde Guerre mondiale

Si des experts en épidémiologie ont effectivement tenté un tel effort pédagogique, en y consacrant beaucoup de temps, ils n'ont pas toujours réussi à faire comprendre la gravité de la situation sans glisser dans un alarmisme contre-productif. Alors que le nombre de cas en Allemagne n'avait pas encore dépassé le millier, le virologiste de la Charité de Berlin Christian Drosten, l'un des principaux conseillers de la chancelière Angela Merkel, a effrayé la population en déclarant« es wird schlimm werden » (grosso modo : « ça va être terrible »). Merkel a elle-même estimé qu'il s'agissait de la crise la plus grave depuis la Seconde Guerre mondiale. Ce genre de rhétorique, associée à la dynamique de croissance exponentielle des infections et des décès, a sans doute contribué à une large acceptation des mesures de confinement drastiques, nécessaires dans les premiers jours de la pandémie. Mais cela n'a pas été sans effets secondaires indésirables.
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Premièrement, des déclarations effrayantes de dirigeants et d'experts peuvent contribuer à embrumer la rationalité et, ensuite, faire proliférer des théories du complot. Sur les réseaux sociaux et dans la blogosphère, d'aucuns doutent de l'existence du Covid-19, tandis que d'autres lient la crise sanitaire actuelle au déploiement du réseau 5G. D'autres encore se sont mis à accuser Bill Gates d'être le grand architecte de la pandémie, dans le cadre d'un plan mondial de spéculation sur les vaccins, ou à conjecturer les mesures de confinement comme traduisant une action coordonnée visant à mettre en place un système totalitaire au long cours.
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Parallèlement, l'engagement du public en faveur de mesures de confinement draconiennes peut devenir excessif et inciter des citoyens à refuser leur assouplissement, même lorsqu'il est sûr, ou à tolérer des contraintes totalement disproportionnées. En Serbie, des gens ont été condamnés à plusieurs années de prison pour avoir enfreint les règles du confinement. Globalement, l'incertitude qui aura régné durant les semaines de confinement a généré de nombreuses réactions politiques et morales inquiétantes de la part des individus. Certains jugent égoïstes ou délirants tous ceux qui critiquent le confinement. D'autres perdent leur confiance dans la démocratie.
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Dans une approche plus équilibrée et plus coopérative, il faudrait que les apeurés tolèrent la remise en cause des mesures de confinement, et que les sceptiques y obéissent pour le moment. Ainsi, nous comprendrions que nous sommes tous en train de nous adapter à une situation évoluant rapidement et à laquelle nous devons réfléchir par nous-mêmes, ce qui empêcherait beaucoup de présager une catastrophe politique.
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On peut et on doit répondre sans plus tarder à la question « Où tout cela va-t-il nous mener ? ». Après tout, la crise actuelle n'a pas grand-chose d'un « cygne noir », et de précieuses leçons peuvent être tirées de la dynamique des précédents connus. Les décideurs devraient être plus ouverts à l'incertitude ambiante en remplaçant leurs prédictions apocalyptiques par des aveux du type « Nous ne savons pas à quel point la situation sera grave » et en faisant preuve de davantage de circonspection par des déclarations du genre « Tant que nous ne disposerons pas des données X au point Y, nous ne saurons pas s'il y a besoin des mesures à long terme Z ».

Quelques suggestions pour comparer et sélectionner les stratégies de sortie

Avec le recul, nous pouvons exposer un certain nombre de défaillances politiques. Toutefois, les décisions prises dans les premiers temps l'ont été à l'aveugle, et des circonstances similaires sont susceptibles de se reproduire à la prochaine crise vraiment grave. Même si nous évoluons toujours dans une situation très incertaine, nous en avons appris suffisamment pour proposer quelques suggestions visant à comparer et sélectionner des stratégies de sortie.
Premièrement, il est préférable de s'appuyer sur des modélisations simples que sur des calculs sophistiqués. Les modèles de simulation sont précieux pour l'étude des épidémies, mais ils ne sont pas adaptés à la formulation de politiques pendant une pandémie. Nous avons besoin de modèles simples permettant aux décideurs politiques et au public de réfléchir. Cette réflexion ne devrait pas être confiée à des épidémiologistes, susceptibles d'être soumis à des pressions qui les empêchent d'appréhender la situation dans son ensemble.
Deuxièmement, vu les connaissances que nous avons sur les effets à l'échelle de la population, il est possible d'utiliser de simples comparaisons statistiques pour jauger des limites supérieures et inférieures des impacts des politiques. Par exemple, une fois confirmé le taux de mortalité du virus, les projections probables du nombre total de décès sont simples à réaliser. Nous pouvons déjà établir les limites inférieures plausibles des dommages économiques causés par les mesures de confinement en calculant soigneusement les limites inférieures du chômage prévu et en étudiant les conséquences connues des fermetures et de la distanciation sociale. Par exemple, que les hommes au chômage ont un taux de suicide nettement plus élevé, relève aujourd'hui d'un fait très bien documenté. Nous savons également que les décès dus à l'alcoolisme et/ou à la dépendance à la nicotine sont corrélés avec les récessions économiques et les mesures de confinement. Il y a peu de chance que les problèmes causés par les décisions politiques prises pour lutter contre le Covid-19 soient radicalement différents.
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Troisièmement, il ne faut pas oublier que ce que nous étudions est à la fois simple et complexe. Le mode exact de transmission du Covid-19 et la manière dont il affecte le corps humain sont deux questions complexes auxquelles il est peu probable de pouvoir bientôt répondre. Mais ce serait une grave erreur de voir ces incertitudes comme empêchant une simple modélisation des risques au sein de la population. Les tentatives actuelles devraient se concentrer sur les effets globaux connus, pas sur les détails des mécanismes. Même quand un phénomène est complexe (par exemple, la transmission de la grippe commune), certaines propriétés agrégées sont stables (son taux de mortalité au sein de la population dans des conditions constantes). En combinant les connaissances statistiques sur les effets globaux à une réflexion hypothétique et contrefactuelle, il nous sera peut-être même possible d'en apprendre encore davantage. Par exemple, pourquoi l'expérience suédoise ne suit pas jusqu'à présent la trajectoire de la Lombardie ou de Madrid, alors qu'aucune mesure stricte n'a été prise par le gouvernement suédois ? Une fois formulées des hypothèses vérifiables pour répondre à de telles questions, nous pouvons essayer de les étayer et de les infirmer.
Quatrièmement, la rhétorique utilisée pour justifier les mesures extrêmes doit être méticuleusement réfléchie. Tout décideur politique ne veut évidemment pas passer pour nonchalant ou inconscient, ni pour quelqu'un qui précipite son pays vers une catastrophe sanitaire comme celle qui a frappé la Lombardie, mais les comparaisons guerrières suscitent des réactions de peur dans les populations, qui peuvent ensuite prendre des directions imprévisibles et devenir difficiles à contrôler. Ce qui nuit à la réflexion rationnelle permettant aux individus de coopérer volontairement. Il est important de réaliser que, si nous n'apprivoisons pas les incertitudes associées au Covid-19, les risques sociaux, économiques et politiques des contre-mesures relèvent quant à eux de risques en roue libre. Jusqu'à présent, on a trop pris à la légère le fait que des institutions comme l'Union européenne, l'ordre libéral d'après-guerre et même, dans certaines régions, la démocratie, sont gravement menacées par cette crise.

Apprivoiser les incertitudes : comment gérer des situations inconnues connues

L'un dans l'autre, nous aimerions proposer une heuristique préliminaire visant à apprivoiser les incertitudes et gérer la réponse à la crise au fur et à mesure que les connus inconnus deviennent suffisamment connus pour permettre la formulation de politiques. Pour gérer des situations inconnues connues susceptibles de causer de grandes souffrances et de grands dégâts, cette heuristique devrait inclure les éléments suivants :

• Après l'observation d'une menace (par exemple, ce qui se passait en Lombardie en février et mars), prenez des mesures drastiques à court terme. Par exemple, stopper toute vie sociale afin de gagner du temps et pouvoir prendre des mesures d'urgence. Mais cette phase doit être limitée à une période très courte – deux semaines, tout au plus – et doit obligatoirement aller de pair avec une véritable adaptation des réponses politiques à mesure que des données plus nombreuses et de meilleure qualité deviennent disponibles, et que les situations des pays passent de l'incertitude radicale au risque informé.
• Tout de suite après la brève période initiale de mesures drastiques, communiquez une première série de questions auxquelles il faudra répondre pour apprivoiser l'incertitude, avec des estimations de date pour chaque réponse espérée. Attention à ne pas susciter de panique collective avec des comparaisons incendiaires ou alarmistes (comme « la crise la plus grave depuis la Seconde Guerre mondiale ») ; s'il s'agit d'une inconnue connue, faites des comparaisons basées sur une comparaison des risques (voir le point 4 ci-dessous).
• Gérez la transition entre un mode d'élaboration de politiques en urgence et la planification d'urgence. Notamment, le mode d'urgence devrait être abandonné dès que les incertitudes sont comparables à d'autres sources d'incertitude connues. Évidemment, le Covid-19 pourrait muter et/ou produire des effets nocifs inconnus. Mais de telles incertitudes s'appliquent aussi, par exemple, aux nouvelles technologies.
• Arbitrez les mesures à long terme destinées à atténuer l'impact du Covid-19 et les autres sources de difficultés et de souffrances que ces mesures pourraient involontairement exacerber – les décès dus à la solitude, la décompensation d'autres maladies non traitées, le chômage, etc.

En résumé, la crise actuelle nous rappelle combien les sociétés libres et démocratiques ont besoin d'individus suffisamment autonomes pour se forger leurs propres opinions, et ainsi coopérer pour créer une société, la protéger et se protéger et les uns les autres. La gestion des connaissances nécessaires à l'élaboration de réponses politiques et de comportements individuels est un élément essentiel de cette autonomisation. La crise actuelle a mis en évidence les risques liés à une incertitude indomptée, mais aussi ceux qu'il y a à sous-estimer ou surestimer l'impact des mesures de lutte contre le Covid-19.
*Dr Timo Ehrig est chercheur à l'Institut Max Planck de mathématiques des sciences à Leipzig. Il étudie la prise de décision dans un contexte d'incertitude radicale et, en particulier, comment nous pouvons former et amender nos représentations.
Nicolai J. Foss enseigne la stratégie à l'école de commerce de Copenhague. Il étudie comment l'incertitude façonne les structures organisationnelles et les stratégies. Vous pouvez le suivre sur Twitter @NicolaiFoss.

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Nos dirigeants ne sont pas bien sûr, vaccinés contre les virus, car ils sont infestés par un mal bien plus important, la mauvaise politique politicienne inutile et médiocre surtout, quand il y a des crises diverses sanitaires ou économiques graves, car là on fait carton plein et c'est trop pour eux !

Car une multitude de conseils existe : d’état, constitutionnel, conseils scientifiques, conseil de défense etc., avec une kyrielle de sages qui sont en principe là, pour donner leurs avis à nos gouvernements et surtout au président qu’il ne les suit pas toujours, sans parler le nombre de commissions diverses qu’on ne compte plus et nos institutions filandreuses kafkaïennes et leurs fonctionnaires bornés ?!

Pourquoi ne pas en créer un de plus on n’est plus à un près, qui peut paraitre utopique, issu de la société civile, mais rendrait bien plus de services avec de vrais sages totalement apolitiques que l’on nommerait avec un président désigné pour cela et que l’on appellerait conseil « du bon sens » qui manque tellement aux politiciens élus de tous bords que nous élisons et qui ne font rien de vraiment logique pour les français ?!

C’est bien pour cela qu’il faut dépoussiérer cette V eme république obsolète plus au fait du monde qui a évolué plus vite qu’elle, ainsi que nos élus médiocres qui nous tirent vers le fond, cette crise, bien que sanitaire car non prévue suivie d’une économique en a montré les limites !

Jdeclef 21/05/2020 16h02